La Corte dei Conti ha pubblicato la prima relazione sul PNRR: abbiamo selezionato per voi i contenuti-chiave.

Un documento corposo e importante per capire il PNRR

La Corte dei Conti ha da poco pubblicato la Prima relazione sullo stato di attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). È un documento corposo (381 pagine), ancora in parte provvisorio poiché, trattandosi del primo rapporto e del primo anno di esecuzione, non tutte le informazioni sono disponibili. Fornisce tuttavia, forse anche per questo, molte informazioni interessanti di carattere strutturale, che permettono di capire in modo più specifico le modalità di funzionamento del PNRR.

Abbiamo cercato di trarne i punti principali e appunto più “strutturali”, soprattutto nell’ottica di chi lavora sui progetti europei. Li abbiamo organizzati in tre sezioni:

Approfondiremo nel prossimo post le prospettive specifiche degli enti del Terzo Settore.

I messaggi di fondo

Valutazione complessiva e capacità di assorbimento

Una estrema sintesi del rapporto è disponibile nel comunicato stampa della Corte dei Conti, che conferma che “L’attuazione sta procedendo senza particolari ritardi; ma che sottolinea anche come sia fondamentale, tra altre cose “una elevata capacità progettuale in grado di assistere e guidare i soggetti attuatori” e come sia ancora limitata “la disponibilità di strutture tecniche a sostegno delle capacità progettuali delle amministrazioni territoriali”.

Come abbiamo sostenuto in altre occasioni, è un momento storico in cui le capacità di progettare influiscono in modo significativo sulle prospettive di sviluppo del nostro paese, sia a livello centrale (soggetti attuatori) che decentralizzato (amministrazioni territoriali). Questo concetto, riconducibile alla cosiddetta “capacità di assorbimento”, viene reiterato in alcuni importanti punti nella parte finale del rapporto:

“La complessiva disponibilità offerta dagli strumenti finanziari integrati dell’Unione europea se da una parte rappresenta “l’abbrivio alla crescita” e quindi ad un virtuoso percorso dell’economia dell’Unione, dall’altra costituisce una sfida per l’Italia. La resilienza di ciascun paese membro dipenderà anche dalla capacità di assorbimento dei fondi NGEU, in tempi relativamente brevi. Le dotazioni disponibili sono infatti rappresentate oltre che dai Fondi NGEU, anche dalle rimanenti dotazioni del QFP 2014-2020 e del nuovo QFP 2021-2027”.

La necessità di un “cambio di mentalità”

La stessa sezione del rapporto chiarisce come il PNRR e il Recovery Instrument richiedano un vero e proprio cambiamento di mentalità in termini di concezione e monitoraggio dei progetti: essi infatti applicano “un regime di condizionalità (definita anche “aggravata”)” riferita “non più alla dimostrazione delle spese effettuate, come per i Fondi SIE [ovvero, per i Fondi Strutturali] ma ai risultati raggiunti, il che comporta una particolare attenzione sia alla fase di progettazione sia all’effettiva realizzazione degli steps degli interventi ed alla loro tempistica”. Il concetto di “assorbimento” non va soltanto pensato nei termini (già problematici per l’Italia) di utilizzo delle risorse, ma anche e soprattutto di obiettivi e risultati raggiunti.

Infine, sottolinea il rapporto, nel caso del PNRR una spesa “disutile” non implica soltanto uno spreco di risorse, ma pone il problema ulteriore “di dover ripagare debiti per cui non si sia realizzato, in resi, il ritorno atteso dell’investimento”. E nel caso italiano, “un rischio di inadeguato assorbimento potrebbe potenzialmente derivare anche da alcune delle modalità di costruzione del Piano di Ripresa e Resilienza, caratterizzato da un processo dall’alto verso il basso, tendenzialmente privo di coinvolgimento sub-nazionale nelle fasi di attuazione e valutazione e con la centralizzazione dei più importanti investimenti pubblici”.

Al momento tutto bene dunque: ma l’anno più importante per cogliere le grandi sfide e opportunità del PNRR è proprio quello in corso.

I dati di sintesi che aiutano la comprensione del PNRR

L’analisi della pianificazione del PNRR

Una parte importante del rapporto è dedicata a tabelle di analisi relative alla pianificazione del PNRR e delle somme allocate, in base a vari parametri. Ad esempio:

L’approfondimento sulla governance regionale

Per gli attori locali e della società civile è particolarmente interessante una sezione dedicata alla governance regionale del PNRR, con schede di sintesi per ogni Regione che descrivono composizione e mandato di ciascuna delle strutture regionali dedicate al PNRR.

Invitiamo alla lettura del testo del rapporto e ci concentriamo, a seguire, sui dati strutturali che ci sembrano più interessanti per capire la logica e la modalità di funzionamento del PNRR.

Tipologie di Milestone e Target

Come sappiamo, il percorso del PNRR è contrassegnato da Milestone e Target, ovvero obiettivi intermedi e finali utilizzati per monitorarne l’andamento non soltanto dal punto vista dell’esborso finanziario, ma anche e soprattutto dal punto di vista contenutistico (aspetto fondamentale, come spiegato sopra). L’analisi di Milestone e Target permette di capire realmente “cosa c’è da fare” sul PNRR dal punto di vista delle istituzioni e delle autorità di gestione; e di conseguenza, che tipo di impatto e contributo possiamo aspettarci in termini di progettazione (cfr. Grafico 17, pagina 68 del rapporto).

Milestone e Target normativo-amministrativi %

Accordi e protocolli d'intesa 4,6
Atti amministrativi 16,9
Normativa governance 2,7
Normativa settoriale 47,0
Semplificazione 11,0
Studi preliminari e linee guida 17,8
Milestone e Target operativi %
Monitoraggio 8,3
Piano di riparto e trasferimenti 4,2
Piano operativo 4,2
Procedure ad evidenza pubblica (≈ appalti) 53,2
Progetti 30,2

La distinzione fatta tra Milestone e Target normativo-amministrativi e Milestone e Target operativi riprende (nelle grandi linee) l’organizzazione del PNRR in Riforme e Investimenti. Le Riforme assorbono il 3% delle risorse del PNRR ma possono avere un grande impatto sistemico su tutti gli attori e territori italiani. Gli Investimenti sono ovviamente più specifici (per quanto anch’essi pensati in termini di impatto sistemico) e assorbono il 97% delle risorse del PNRR (cfr. Tavola 4, pagina 29 del rapporto).

In termini di progettazione, la parte più rilevante è dunque costituita da Milestone e Target operativi, che saranno costituti in ampia parte da procedure ad evidenza pubblica (ovvero, sostanzialmente, da procedure d’appalto) e in buona parte da progetti (rispettivamente 53% e 30% di Milestone e Target operativi).

I dati riportati si riferiscono al totale di Milestone e Target, ovvero a quelli derivanti dalle necessità di monitoraggio dei fondi UE e da quelle derivanti dalle necessità delle amministrazioni italiane e di monitoraggio del Piano Complementare italiano. Restringendo l’analisi ai soli fondi UE la distribuzione non cambia radicalmente, ma vi è un peso superiore della normativa settoriale nell’ambito dei target amministrativi; e degli appalti a scapito dei progetti (rispettivamente 58% e 24%) nell’ambito dei target operativi (cfr. Grafico 13, pagina 65 del rapporto).

Soggetti attuatori a livello nazionale e territoriale

Un secondo aspetto che il rapporto contribuisce a chiarire con alcuni dati di sintesi è chi gestisce i fondi del PNRR, a livello nazionale e territoriale, inclusi eventuali bandi quando previsti nell’ambito dell’intervento (cfr. Tavola 1, pagina 26, Tavola 2, pagina 28 e Tavola 22, pagina 59 del rapporto). In questo senso è necessario fare una distinzione tra due livelli di attuazione:

I progetti gestiti direttamente dall’Amministrazione titolare sono detti “a titolarità”, quelli gestiti da altri Soggetti attuatori sono detti “a regia”.

Fondi per Soggetto attuatore (PNRR) Milioni di € %    
Ministero 43.773 22,9
Presidenza del Consiglio 2.673 1,4
Regione 24.629 12,9
Comune e Unione di comuni 34.700 18,1
Ferrovie dello Stato 25.597 13,4
Società private 1.800 0,9
Società pubbliche 14.989 7,8
Ente pubblico 1.910 1,0
Agenzia nazionale 21.345 11,1
Autorità indipendente 1.257 0,7
Ente o autorità portuale 270 0,1
Ente parco 100 0,1
Istituto e scuola pubblica 7.250 3,8
Istituto o ente pubblico di ricerca 2.560 1,3
Università pubblica 8.646 4,5
TOTALE 191.499 100,0
Fondi e interventi per Amministrazione titolare (PNRR+PC) Milioni di € % Interventi %
Infrastrutture e mobilità 49.462 22,3 65 20,3
Transizione ecologica 39.246 17,7 39 12,2
Sviluppo economico 25.041 11,3 18 5,6
Salute 18.013 8,1 24 7,5
Istruzione 17.594 7,9 16 5,0
*Innovaz. tecnologica trans. digitale 15.737 7,1 34 10,6
Interno 12.700 5,7 6 1,9
Università e ricerca 12.232 5,5 17 5,3
Lavoro e politiche sociali 7.250 3,3 12 3,8
Cultura 5.730 2,6 24 7,5
Pol. agricole, alimentari e forestali 4.883 2,2 5 1,6
Giustizia 2.854 1,3 9 2,8
Turismo 2.400 1,1 14 4,4
*Terremoti 1.780 0,8 1 0,3
*Sud e coesione territoriale 1.695 0,8 6 1,9
*Pubblica amministrazione 1.269 0,6 11 3,4
Affari esteri e coop. internazionale 1.200 0,5 1 0,3
*Protezione civile 1.200 0,5 1 0,3
*Sport 700 0,3 1 0,3
*Politiche giovanili 650 0,3 1 0,3
Economia e finanze 340 0,2 10 3,1
*Affari regionali e autonomie 135 0,1 1 0,3
*Pari opportunità e famiglia 10 0,0 1 0,3
*Segretariato generale - - 2 0,6
*Disabilità - - 1 0,3
TOTALE 222.121 100,0 320 100,0
* nell'ambito della Presidenza del Consiglio

I dati rivelano che :

Abbiamo fornito all’interno della tabella, sotto forma di link, il riferimento del documento di pianificazione dei fondi per ciascuna Amministrazione titolare (qui tutti i documenti di pianificazione).

I bandi pubblicati dall’inizio fino al 15 marzo 2022

Un’ultima informazione molto interessante è quella relativa ai bandi pubblicati nell’ambito del PNRR, dai suoi inizi fino a metà marzo (cfr. Tavole 14 e 15, pagine 114 e 115 del rapporto). I dati sono suddivisi per localizzazione (nazionale e territoriale) e per categoria di destinatari. Non costituiscono uno schema di previsione, ma soltanto di “dato di fatto” di quanto è stato realizzato finora. 

Bandi per destinatario (n°, distrib. %) Liv. nazionale Liv. territoriale Totale
Enti territoriali 1,4% 20,5% 21,9%
Ambiti Soc. Terr. (Min. del Lavoro) - 4,1% 4,1%
Enti pubblici economici 0,7% - 0,7%
Autorità di Sistema Portuale - 0,7% 0,7%
Istituzioni di ricerca 0,7% 4,1% 4,8%
Vari Pubblico Privato 2,7% 2,1% 4,8%
Farmacie rurali 0,7% - 0,7%
Privati 57,5% 3,4% 61,0%
Amministrazioni centrali 1,4% - 1,4%
TOTALE 65,2% 34,9% 100,1%
Bandi per destinatario (€, distrib. %) Liv. nazionale Liv. territoriale Totale
Enti territoriali 2,5% 36,9% 39,4%
Ambiti Soc. Terr. (Min. del Lavoro) - 4,0% 4,0%
Enti pubblici economici 1,4% - 1,4%
Autorità di Sistema Portuale - 0,7% 0,7%
Istituzioni di ricerca 0,0% 15,1% 15,2%
Vari Pubblico Privato 0,9% 2,4% 3,3%
Farmacie rurali 0,3% - 0,3%
Privati 32,5% 3,0% 35,6%
Amministrazioni centrali 0,1% - 0,1%
TOTALE 37,8% 62,2% 100,0%

I dati mostrano una situazione molto polarizzata, con tre categorie di beneficiari destinatari di circa il 90% dei bandi e del rispettivo ammontare in fondi: Privati (circa 2/3 dei bandi e 1/3 del budget), Enti territoriali (circa 20% e 40% di bandi e budget) e Istituzioni di ricerca (circa 5% dei bandi e 15% del budget). Questa distribuzione riflette le priorità dell’attuale fase di avvio del PNRR, concentrate sugli interventi preparatori, materiali e infrastrutturali.

Panoramica degli interventi più rappresentativi per missione

Missione 1 (Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura)

Nella missione 1 “Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura” sono almeno due i progetti ad elevato impatto.

Missione 2 (Rivoluzione verde e transizione ecologica)

Per quanto riguarda la missione 2 “Rivoluzione verde e transizione ecologica” spiccano per il loro rilievo finanziario l’intervento relativo ad Ecobonus e Sismabonus e gli interventi finalizzati alla valorizzazione territoriale e all’efficientamento energetico dei Comuni.

Missione 3 (Infrastrutture per una mobilità sostenibile)

Nell’ambito della missione 3 “Infrastrutture per una mobilità sostenibile” sono naturalmente di grande rilievo le misure riguardanti gli investimenti sulla rete ferroviaria e segnatamente gli interventi nel settore ferroviario per l’alta velocità (merci e passeggeri) nel Nord e nel Sud, per lo sviluppo del sistema europeo di gestione del trasporto ferroviario, per il rafforzamento dei nodi ferroviari metropolitani e dei collegamenti nazionali chiave. Va ricordato che si tratta di interventi già avviati che con il PNRR beneficiano di una ulteriore spinta sotto l’aspetto finanziario anche con riguardo a progetti nuovi che si intendono realizzare. Non meno importanti sono gli investimenti, seppur di minore impatto finanziario, previsti per alcuni collegamenti ferroviari sulla diagonale Ovest/est della penisola e per il potenziamento e l’elettrificazione delle ferrovie del sud.

Missione 4 (Istruzione e ricerca)

Quanto alla missione 4 “Istruzione e ricerca” vengono in particolare rilievo gli interventi volti al contrasto del rischio di denatalità e al sostegno della famiglia attraverso la realizzazione di un Piano asili nido e scuole dell’infanzia e servizi di educazione e cura per la prima infanzia, nonché del Piano di messa in sicurezza e riqualificazione dell’edilizia scolastica.

Missione 5 (Inclusione e coesione)

Per quel che riguarda la missione 5 “Inclusione e coesione” sono certamente di rilievo, questa volta attraverso interventi di riforma piuttosto che investimenti in senso stretto, quelli per lo sviluppo delle Politiche attive del lavoro e quelli nel campo della rigenerazione urbana e dell’housing sociale.

Missione 6 (Salute)

Circa, infine, la missione 6 “Salute” gli interventi di maggiore rilevanza finanziaria e rappresentatività dello sforzo finalizzato a creare un sistema sanitario più resiliente ai rischi palesati dalla pandemia puntano, da un lato, al rafforzamento dell’assistenza territoriale, anche attraverso un rilevante impulso alla telemedicina, e, dall’altro, all’aggiornamento e al rafforzamento tecnologico delle strutture ospedaliere.

Altri interventi

Oltre alle misure fin qui rapidamente passate in rassegna, e che spiccano, come detto, anche per la loro portata finanziaria, il Piano presenta un numero importante di progetti spesso più modesti, sotto il profilo quantitativo, ma assai significativi per il ruolo che potranno svolgere nel rilancio della produttività e della competitività delle imprese, nonché di una crescita dell’economia italiana più sostenuta, duratura ed inclusiva.

Si tratta di misure variegate che vanno da quelle a sostegno del turismo e per la valorizzazione del patrimonio culturale e ambientale, a quelle per il rafforzamento delle competenze digitali,da quelle, nel settore agricolo, per lo sviluppo della filiera agroalimentare sostenibile, a quelle che incentivano la produzione di energia rinnovabile.