I fondi strutturali e rurali

In questo capitolo presentiamo i principali fondi europei a gestione concorrente, ovvero la cui gestione è condivisa tra istituzioni comunitarie (UE), nazionali (Stati membri) e regionali. Dopo una presentazione generale, dedicheremo un’analisi specifica a ciascuno di tali fondi: FESR e Fondo di Coesione, FSE+, FEAGA, FEASR e FEAMPA.

Il capitolo 5 e il capitolo 6 sono invece dedicati alla programmazione specifica, nazionale, locale e interregionale dei Fondi Strutturali (POR, PON, PSR e programmi di cooperazione territoriale).

Caratteristiche dei Fondi Strutturali (finanziamenti a gestione concorrente)

I Fondi Strutturali vengono utilizzati per finanziare progetti e interventi nelle regioni europee. Non si sostituiscono alle azioni e ai finanziamenti nazionali e regionali, ma si associano ad essi per migliorarne i risultati, nell’ottica più generale degli obiettivi dell’Unione. La loro caratteristica principale è quella di coinvolgere in modo particolarmente pieno e completo gli attori nazionali e regionali nella loro gestione e nel loro utilizzo:

  • L’ammontare messo a disposizione attraverso i Fondi Strutturali è dato dalla somma di un contributo proveniente dal bilancio comunitario e di un contributo proveniente dal bilancio del singolo Paese membro che ne beneficia;

  • Le linee programmatiche e operative vengono declinate, implementate e monitorate attraverso un processo di consultazione collettiva che coinvolge, oltre alle istituzioni comunitarie, anche le amministrazioni nazionali, regionali e locali, nonché le parti sociali e le organizzazioni della società civile, per riflettere al meglio le esigenze e le priorità locali e regionali;

  • I Programmi Operativi (PO), che costituiscono il punto di arrivo della fase di programmazione dei Fondi Strutturali, hanno una valenza specifica a livello nazionale e regionale (cosiddetti POR e PON, programmi operativi regionali e nazionali, e PSR, programmi di sviluppo rurale);

  • La gestione dei Fondi Strutturali (inclusa la definizione, la pubblicazione e l’aggiudicazione dei bandi, il monitoraggio dei progetti, l’erogazione dei contributi, ecc.) non spetta alla Commissione europea ma ad Autorità di Gestione operanti a livello nazionale e regionale: per questo motivo i Fondi Strutturali vengono anche definiti finanziamenti a gestione “indiretta”.

 

La struttura e le modalità di funzionamento dei Fondi Strutturali presentano alcune caratteristiche che possono rendere più semplice la presentazione di un progetto e la sua successiva esecuzione:

  • Garantiscono una maggior vicinanza tra le autorità di gestione dei bandi e dei finanziamenti e i loro beneficiari finali;

  • Propongono tipologie d’intervento particolarmente vicine alle esigenze degli attori del territorio e permettono a questi ultimi di reperire più facilmente le informazioni e dialogare con l’Autorità di Gestione;

  • Permettono una gestione operativa del processo nella propria lingua (presentazione delle proposte e gestione del progetto in italiano) e richiedono la creazione di partenariati più semplici, a livello locale.

 

Come chiarito più sotto, la nozione di “Fondi Strutturali” non include (strettamente) tutti i fondi trattati in questa sezione.

Elenchiamo in uno schema tutti i fondi trattati in questa sezione, con le relative allocazioni a livello europeo e per l’Italia (i dati sono espressi in miliardi di euro).

Denominazione del fondo

Acronimo

Allocazione

per l’UE

Allocazione per l’Italia

Totale

Contr. UE

Contr. Naz.

Fondo europeo di sviluppo regionale

FESR

226,05

45,09

26,57

18,52

Fondo di coesione

FC

48,03

0

0

0

Fondo sociale europeo “plus”

FSE+

99,26

28,34

14,58

13,76

Fondo europeo agricolo di sviluppo rurale

FEASR

95,51

9,09*

3,01*

6,08*

Fondo europeo agricolo di garanzia

FEAGA

291,09

n.d.

n.d.

n.d.

Fondo europeo per gli affari marittimi, per la pesca e l’acquacultura

FEAMPA

6,11

0,99

0,52

0,47

N.B.: I dati sono espressi in miliardi di euro. I dati sono tratti dalla bozza di accordo di partenariato del 16 dicembre 2021, dall’analisi delle risorse FEASR per il biennio 2021-2022 e dalla bozza di programma operativo pesca del 20 settembre 2021. I dati nazionali relativi al FEASR (*) sono riferiti al solo biennio 2021-2022. I dati non includono l’allocazione aggiuntiva derivante da Next Generation EU.

Ciascuno dei fondi indicati presenta modalità di gestione particolari:

  • Il FESR finanzia Programmi Operativi Regionali (POR FESR, uno per ogni Regione), Programmi Operativi Nazionali (PON settoriali, molti dei quali cofinanziati dall’FSE+) e i Programmi di cooperazione territoriale;

  • L’FSE+ finanzia Programmi Operativi Regionali (POR FSE, uno per ogni Regione) e Programmi Operativi Nazionali (PON settoriali, molti dei quali cofinanziati dal FESR);

  • Il FEASR finanzia Programmi di Sviluppo Rurale (PSR, uno per ogni Regione) e alcune iniziative nazionali (Programma di Sviluppo Rurale Nazionale – PSRN e Rete Rurale Nazionale – RRN);

  • Il FEAGA finanzia schemi specifici per il supporto ai produttori agricoli e per il sostegno ai prezzi dei mercati agricoli;

  • Il FEAMPA finanzia uno specifico Programma Operativo Nazionale, il Programma Operativo FEAMPA.

Distinzione tra le diverse modalità di gestione 1

In questa Guida facciamo riferimento a gestione indiretta e concorrente trattandoli quasi come sinonimi. È utile ricordare che:

  • Il termine “gestione concorrente” è quello corretto per indicare la modalità di esecuzione trattata in questo capitolo, in cui la gestione dei fondi è condivisa tra istituzioni nazionali e regionali (che ne costituiscono l’interfaccia più diretta verso i beneficiari) e la Commissione europea (che mantiene una responsabilità e un ruolo in termini di programmazione, monitoraggio, valutazione e uso corretto dei fondi);

  • Il termine “gestione indiretta” si riferisce invece ai casi (più frequenti nel settore degli aiuti umanitari e della cooperazione allo sviluppo) in cui la gestione del programma è delegata alle autorità di Paesi terzi, a organizzazioni internazionali o ad altri organismi.

 

Tuttavia, nel linguaggio corrente la nozione di “gestione indiretta” viene a volte associata ai Fondi Strutturali: per simmetria, analogia e contrapposizione rispetto alla “gestione diretta” dei grandi programmi comunitari. Abbiamo dunque mantenuto riferimenti alla “gestione indiretta” in parallelo a (e come corrispettivo di) “gestione concorrente”, con lo scopo di sottolineare in modo più evidente la distinzione tra queste due grandi categorie di fondi e programmi.

Inoltre, per chiarezza espositiva, la nostra Guida associa i Fondi Strutturali e Rurali ad una gestione prevalentemente indiretta (ovvero, concorrente); e i programmi comunitari a una gestione prevalentemente diretta.

Tuttavia, è utile ricordare che:

  • I fondi e i programmi descritti in questo capitolo non sono i soli ad essere gestiti in modalità concorrente, ma sono sicuramente i più noti, i più rilevanti dal punto di vista finanziario e quelli in cui vengono impiegati i maggiori sforzi (in termini di programmazione, gestione e cofinanziamento) da parte delle autorità nazionali e regionali;

  • È possibile trovare elementi di gestione concorrente nell’ambito dei programmi comunitari; e alcune (piccole) componenti dei Fondi Strutturali possono essere gestite in modalità diretta. Ogni fondo e ogni programma può in realtà prevedere un mix di modalità di gestione.

Distinzione tra le diverse categorie di Fondi e di politiche 2

Più della metà dei fondi dell’UE viene erogata attraverso i Fondi strutturali e d’investimento europei, anche denominati, più semplicemente, “Fondi Strutturali” o “fondi SIE”. Questi fondi sono gestiti congiuntamente dalla Commissione europea e dalle autorità nazionali e regionali dei vari paesi dell’UE. I Fondi Strutturali sono identificabili in modo ben preciso e sono cinque: il Fondo europeo di sviluppo regionale e il Fondo di coesione (FESR e FC), il Fondo sociale europeo (FSE+), il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo per gli affari marittimi, la pesca e l’acquacultura (FEAMPA).

In termini generali, i Fondi Strutturali finanziano la politica di coesione, ovvero la politica regionale dell’UE. La varietà e l’estensione dell’UE comportano l’esistenza di notevoli diversità geografiche, culturali, storiche e di sviluppo economico e sociale tra Stati e all’interno degli Stati stessi. Da questo deriva la necessità di una politica che miri a ridurre il divario esistente tra le regioni europee, per raggiungere uno sviluppo economico, sociale e territoriale equilibrato in tutti i Paesi e le regioni dell’Unione. Tale politica viene appunto definita politica regionale o politica di coesione.

La politica di coesione, i Fondi Strutturali e i fondi per lo sviluppo rurale rappresentano categorie concettuali affini e hanno caratteristiche simili, prime tra tutte la vicinanza tra Autorità di Gestione e beneficiari e l’orientamento al territorio.

Tuttavia, la corrispondenza tra questi fondi e queste politiche non è totale. L’attuazione della politica di coesione spetta effettivamente ai Fondi Strutturali, ma non a tutti e non solo. I Fondi Strutturali e la politica di coesione si incrociano con altri importanti politiche dell’Unione, come la politica agricola comune e la politica marittima e sulla pesca:

  • La politica di coesione è realizzata attraverso il Fondo europeo di sviluppo regionale e il Fondo di Coesione (FESR e FC), il Fondo sociale europeo (FSE+) e il Fondo per una transizione giusta (JTF);

  • Il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) sono invece i due fondi di finanziamento della politica agricola comune (PAC);

  • Il Fondo europeo per gli affari marittimi, la pesca e l’acquacultura (FEAMPA) è espressione della politica marittima e della pesca dell’UE. 

 

I fondi trattati in questa sezione hanno insomma caratteristiche comuni, ma anche importanti particolarità proprie dal punto di vista operativo (gestione del fondo, tipologia di finanziamenti, ecc.) e strategico (politica dell’UE cui fanno riferimento). Riassumiamo qui sotto la relazione tra fondi e politiche. Le specificità di ciascun fondo e la loro relazione con le relative politiche sono trattate nei singoli capitoli di questa sezione.

 

FESR

FC

FSE+

FEASR

FEAGA

FEAMPA

JTF

Fondi Strutturali

 

 
Politica di coesione

     

Politica agricola comune      

   
Politica marittima e della pesca          

 

Gli obiettivi della programmazione 2021-2027 3

La politica di coesione 2021-2027 e i fondi che ad essa fanno riferimento perseguono cinque obiettivi. Rispetto agli undici obiettivi indicati dalla programmazione 2014-2020, questa nuova organizzazione permette una maggior concentrazione sui temi più rilevanti. Gli obiettivi sono:

  1. Un’Europa più competitiva e più intelligente (priorità del FESR);

  2. Un’Europa più verde e a basse emissioni di carbonio (priorità di FESR e FC);

  3. Un’Europa più connessa e con miglior mobilità (priorità del FC);

  4. Un’Europa più sociale e più inclusiva (priorità del FSE+);

  5. Un’Europa più vicina ai cittadini e allo sviluppo sostenibile e integrato dei territori.

 

L’associazione tra gli obiettivi e fondi è da considerarsi come una priorità strategica, ma non ha una natura esclusiva.

Ai cinque obiettivi citati per la politica di coesione, si aggiungono due obiettivi specifici relativi ai programmi di cooperazione territoriale:

  1. Una migliore governance della cooperazione;

  2. Un’Europa più sicura e protetta.

 

La politica agricola comune (PAC, con i fondi rurali che ad essa fanno riferimento) si trova in una fase di transizione: per il periodo 2021-2022 sono provvisoriamente applicate sei priorità-chiave, a loro volta suddivise in diciotto “focus area”; per il periodo 2023-2027 entrerà in vigore una “nuova PAC” che perseguirà nove obiettivi specifici. Gli obiettivi della fase transitoria e della fase finale sono tra loro coerenti, ma ovviamente differenti. Insieme ad essi, cambierà e verrà adeguata anche la programmazione nazionale e regionale dei fondi rurali. Per il dettaglio degli obiettivi perseguiti dai fondi rurali, si prega di fare riferimento alla sezione relativa al FEASR.

Il FEAMPA, il fondo di riferimento per la politica marittima e della pesca dell’UE, persegue dieci obiettivi propri. Inizialmente collegata alla politica agricola comune, e con obiettivi simili (stabilità dei mercati, salvaguardia dei produttori e degli approvvigionamenti, ecc.) la politica comune per la pesca (PCP) e per gli affari marittimi ha assunto col tempo una struttura propria. Per il dettaglio degli obiettivi perseguiti dal FEAMPA, si prega di fare riferimento alla relativa sezione.

Altre caratteristiche della programmazione 2021-2027 4

Oltre ai suddetti obiettivi, la programmazione 2021-2027 dei Fondi Strutturali e Rurali presenta alcune caratteristiche particolari che segnano un cambiamento rispetto ai precedenti periodi di programmazione. Queste caratteristiche hanno valore generale, per tutta l’Unione europea, e si ripercuotono di conseguenza sulle singole programmazioni nazionali.

La politica di coesione presenta una distinzione tra tre tipologie di regioni, simile a quella attuata nel precedente periodo di programmazione, pur con alcune differenze nei criteri applicati. Ogni tipologia di regioni è destinataria di un distinto trattamento in termini di cofinanziamento fornito e di concentrazione tematica (obbligatoria) nell’allocazione delle risorse:

  • Regioni più sviluppate (PIL pro capite superiore al 100% della media UE): cofinanziamento 40-50%, concentrazione delle risorse 85% obiettivo 1+2 e 30% obiettivo 2;

  • Regioni in transizione (PIL pro capite tra il 75% e il 100% della media UE): cofinanziamento 60-70%, concentrazione delle risorse 40% obiettivo 1 e 30% obiettivo 2;

  • Regioni meno sviluppate (PIL pro capite inferiore al 75% della media UE): cofinanziamento 85%, concentrazione delle risorse 25% obiettivo 1 e 30% obiettivo 2.

 

Sempre nell’ambito della politica di coesione, sono state attuate varie misure volte a semplificare e a rendere più efficace e flessibile l’accesso ai fondi. In particolare, è stato introdotto un regolamento unico per ben otto fondi (gestiti in tutto o in parte in modalità indiretta, ovvero condivisa): FESR e Fondo di Coesione, FSE+, Fondo per una transizione giusta, FEAMPA, Fondo Asilo, Migrazione e Integrazione, Fondo per la Sicurezza Interna e Strumento per la gestione delle frontiere e dei visti. Inoltre, le regole sono state semplificate per quanto riguarda i processi di finanziamento, segnalazione, controllo, approvazione e audit.

Come nel precedente periodo di programmazione, esistono due utili strumenti per restare aggiornati sull’avanzamento, sulle realizzazioni e sull’utilizzo dei Fondi Strutturali in Europa, in Italia e nella propria regione:

  • La piattaforma CohesionData (per informazioni a livello europeo, ma con un buon livello di dettaglio: regionale, tematico, per fondo e per programma operativo);

  • La piattaforma OpenCoesione (per informazioni a livello italiano, con un livello di dettaglio molto alto: regionale, tematico, per fondo, per programma operativo, per intervento e per beneficiario).

 

Per quanto riguarda la politica agricola comune, come già ricordato, l’attuale regolamento prevede una fase transitoria di gestione della PAC e del FEASR per gli anni 2021 e 2022, e il lancio operativo di una “nuova PAC” a partire dal 2023. La “nuova PAC” prevede in particolare la focalizzazione su nove obiettivi-chiave e l’elaborazione di piani strategici nazionali della PAC, per integrare in una sola visione strategica (in linea con i suddetti nove obiettivi e le tipicità e i bisogni di ogni Paese) le misure di sostegno al reddito, le misure di mercato e lo sviluppo rurale.

La “nuova PAC” sembra dunque portare verso un maggior parallelismo tra fondi rurali e fondi strutturali, nella misura in cui per entrambi sono previsti piani nazionali per la gestione globale dei fondi (i piani strategici nazionali della PAC da un lato, gli accordi di partenariato dall’altro) e le sovvenzioni del FEAGA vengono fatte rientrare in un piano strategico comune.

Tra le novità comuni a tutti i fondi a gestione indiretta (o condivisa) ne ricordiamo due particolarmente evidenti:

  • Il perseguimento di un più coerente impegno “verde”, “a zero emissioni”, “digitale” e “sociale”: si tratta di grandi priorità dell’UE che emergono chiaramente tra gli obiettivi di tutta la programmazione di questo settennio;

  • Il ruolo dello Strumento per la Ripresa (detto anche “Recovery Instrument”, “Recovery Package”, “NextGenerationEU” o “NGEU”) nel rafforzare, con contributi finanziari addizionali, la portata e l’impatto dei fondi strutturali e rurali esistenti, così come di alcuni fondi a gestione diretta, con l’obiettivo di rispondere alla crisi indotta dalla pandemia nei diversi ambiti d’intervento dell’Unione europea.