Abbiamo recentemente dedicato una sezione apposita della nostra Guida alla nuova programmazione 2021-2027 e già più volte ricordato l’importanza della definizione del prossimo quadro finanziario pluriennale per il futuro dei progetti europei.

Ma come funziona la procedura di definizione e approvazione dei fondi e dei programmi europei in un determinato periodo (anno o settennato)? È una domanda molto generale, ma che riteniamo fondamentale per fare maggior chiarezza su alcuni dei post pubblicati e che pubblicheremo in merito a questa tematica.

È anche una domanda complessa, cui rispondiamo attraverso tre successive domande, a livelli crescenti di approfondimento. Preparatevi ad un post un po’ più lungo e articolato del solito, ma speriamo utile, denso e molto informativo!

Buona lettura!

D.: Che cos’è il bilancio comunitario?

R.: Questa primissima domanda non è così semplice come sembra. Abbiamo tentato una prima, sommaria spiegazione nelle parti iniziali della nostra Guida. In realtà, ciò che ha a che fare con il bilancio comunitario e che interessa i lettori della nostra Guida si può scomporre in quattro diversi aspetti:

  1. La definizione e l’approvazione delle risorse (“risorse proprie”) a disposizione per la realizzazione delle politiche e dei programmi europei e per il funzionamento delle istituzioni comunitarie. Questa decisione molto generale non è affatto scontata: è anzi ricorrente e necessaria perché l’UE non ha un proprio sistema di entrate tributarie o extratributarie e non può emettere titoli di debito. Per finanziarie le proprie attività deve di fatto “battere cassa” presso gli Stati Membri. L’ammontare delle risorse proprie ha un evidente impatto sul perimetro del Quadro Finanziario Pluriennale, dei singoli bilanci annuali e dei singoli programmi europei.

In tutti e quattro i casi vengono attuate delle allocazioni finanziarie dalla forte valenza politica e strategica. Ma ogni decisione riguarda un livello diverso e (come vedremo) segue percorsi diversi.

D.: Quale procedura porta alla definizione e approvazione del bilancio comunitario?

R.: Le procedure sono diverse per ognuno dei quattro livelli definiti nella precedente risposta.

  1. Il sistema delle risorse proprie consiste in una serie di quote di contributo che gli Stati Membri devono versare per il funzionamento dell’Unione (basate oggi, per ogni stato, su dazi e IVA percepiti e sul reddito nazionale lordo). La sua definizione spetta al Consiglio dell’Unione europea (che deve approvarla all’unanimità) e agli Stati Membri (che devono ratificare la decisione; e dai cui Ministri il Consiglio stesso è costituito). Le altre istituzioni comunitarie esprimono pareri, scenari e proposte su questo argomento. Lo stesso Parlamento europeo ha in questo un ruolo soltanto consultivo ed esprime una posizione non vincolante.

La procedura è regolata dall’Articolo 311 del TFUE (anche noto come Trattato sul Funzionamento dell’UE o Trattato di Lisbona). È possibile seguirne qui l’attuale iter legislativo.

La procedura è regolata dall’Articolo 312 del TFUE. È possibile seguirne qui l’attuale iter legislativo.

La procedura è regolata dall’Articolo 314 del TFUE. Ovviamente il bilancio UE 2020 (ultimo del settennio 2014-2020) è già stato approvato (qui l’iter legislativo).

La procedura è regolata dall’Articolo 294 del TFUE. Ogni Programma Europeo è oggetto di uno specifico regolamento, di cui è possibile seguire l’iter legislativo attraverso l’apposito prospetto della nostra Guida.

D.: Come si applicano nel concreto questi processi?

R.: Distinguere queste quattro dimensioni e conoscerne il funzionamento permette di interpretare correttamente le informazioni fornite da varie fonti (nostra Guida inclusa!) quando si parla genericamente di “bilancio comunitario”. Proponiamo qui di seguito alcuni di esempi di applicazione dei processi descritti sopra e alcuni spunti di approfondimento.

Come spiegato, la definizione del sistema delle risorse proprie e la negoziazione del Quadro Finanziario Pluriennale fanno riferimento a procedure diverse. Tuttavia, sono strettamente collegate e sono spesso trattate congiuntamente nelle comunicazioni, nelle risoluzioni e sulle pagine web delle istituzioni comunitarie, in quanto:

Nell’attuale fase di definizione delle risorse proprie e del Quadro Finanziario Pluriennale:

La proposta fa seguito a un Libro Bianco sul Futuro dell’Europa pubblicato  a marzo 2017 e ad una serie di successive riflessioni tematiche raccolte su questa pagina.

Poiché il dibattito sulle risorse proprie e il Quadro Finanziario Pluriennale si sono sovrapposti alle elezioni del Parlamento europeo (maggio 2019) e alla nomina della nuova Commissione (novembre 2019), la Commissione ha prodotto due documenti addizionali:

  1. un contributo (o appello, diretto prioritariamente al Consiglio) per riprendere con rapidità i lavori di preparazione e approvazione del nuovo QFP (giugno 2019);
  2. un nuovo contributo (corredato da spiegazione per il grande pubblico) che motiva l’importanza e l’urgenza delle scelte attuate nella proposta di QFP (ottobre 2019);
  3. un ripetuto appello sugli stessi temi, pronunciato dalla nuova presidente della Commissione europea (Ursula von der Leyen) alla vigilia del Consiglio europeo di febbraio 2020.

La Commissione ha dunque interpretato il suo ruolo di iniziativa nel processo di definizione del sistema di risorse proprie e del QFP. Segue da vicino l’attività degli interlocutori politici del processo, ovvero del Parlamento e del Consiglio europeo.

La posizione del Parlamento è ulteriormente migliorativa rispetto a quella della Commissione, prevedendo un incremento addizionale per alcune voci di bilancio, rubriche e programmi considerati strategici.

Il sito del Parlamento europeo presenta varie pagine di approfondimento ricche ed aggiornate, a testimonianza di un’ampia attività su queste tematiche:

  1. news, che riportano gli interventi dei rappresentanti del Parlamento nei momenti importanti (proposte del Consiglio, incontri di negoziazione, proprie risoluzioni, ecc.)
  2. informazioni, che riportano vari elementi utili  (cronologia, sintesi della posizione del Parlamento e relativi dati, presentazione dei negoziatori)
  3. analisi (rassegna di infografiche, spiegazioni e pubblicazioni sulla materia)

Interessante, per quanto riguarda il ruolo del Parlamento in questa parte del processo decisionale, la risoluzione conclusiva della precedente fase di negoziazione (aprile 2014), in cui vengono tratti insegnamenti e raccomandazioni utili per il futuro. Il QFP 2014-2020 è stato il primo definito dalle regole descritte in questo post (ovvero dal TFUE citato sopra) ed il QFP 2021-2027 sarà dunque il secondo.

Il Parlamento europeo sta dunque interpretando con energia il suo ruolo negoziale, come previsto dalla procedura: non può pronunciarsi in modo vincolante sulle risorse e non entra (formalmente) nella formulazione del QFP, ma le sue posizioni e risoluzioni hanno un peso notevole in virtù del suo necessario assenso (o diritto di veto) sul QFP.

Questo percorso esprime la complessità del lavoro prettamente tecnico, politico e negoziale svolto in seno al Consiglio, per mediare tra gli interessi di 27 stati europei; acuita dalla necessità di un accordo all’unanimità; e dalla necessità di conquistare l’accordo del Parlamento europeo. Qui una disamina (non istituzionale) della questione. La strada in Consiglio non sarà semplice: la comparsa dei primi dati nel progetto di schema di negoziato e la recente convocazione di Consigli straordinari confermano che il dibattito sta davvero entrando nel vivo.  

Questa analisi della discussione relativa nuova programmazione esprime efficacemente l’importanza relativa di QFP e risorse proprie rispetto al bilancio annuale, che:

E che dire dei Regolamenti relativi ai singoli Programmi Europei? Come spiegato sopra, ogni regolamento segue un suo iter legislativo molto ben definito (procedura legislativa ordinaria).

Come mostrato dal nostro prospetto, allo stato attuale:

La tempistica della presentazione delle proposte di regolamento della Commissione (già all’indomani della presentazione delle proposte per il QFP e le risorse proprie) conferma lo stretto legame che esiste tra queste e i programmi europei. La posizione del Parlamento su singoli programmi è del resto coerente con quella relativa al QFP. La mancata presentazione di posizioni ufficiali da parte del Consiglio sui singoli programmi europei è altrettanto coerente con il mancato accordo (finora) su un budget globale.

Per questo motivo, è importante mantenere: